| 20:44   
کد خبر : 11039

تحلیل روند توافق هسته‌ای تا به امروز

ضرورت ارایه تضمین‌های فنی دو واقعیت را نیز منعکس می‌کند: نخست اینکه تضمین‌های سیاسی کفایت نمی‌کنند و دوم اینکه تضمین‌های حقوقی اساسا وجود خارجی ندارند. رهبران غربی تلاش کرده‌اند با صدور بیانیه‌های سیاسی که در آن بر اعتبار تعهدشان در رفع تحریم‌ها تاکید شده ‌بود، نگرانی ایران را برطرف کنند.

به گزارش پیام نو، متنی که پیش رو دارید نوشتاری است شامل پیشنهاد‌هایی که از سوی بنیاد غیرانتفاعی The European Leadership Network و مرکز تضارب افکار The Bourse & Bazaar Foundation نوشته شده است. هدف از این نوشتار تسهیل روند پیچیده مذاکرات هسته‌ای در وین با ارایه پیشنهاداتی است که به لحاظ تئوریک می‌توانند برخی پیچیدگی‌ها نظیر ارایه ضمانت رفع تحریم‌ها و راستی‌آزمایی برداشته شدن تحریم‌ها را حل کنند.

در ادامه آمده است: فوریه سال ۲۰۲۱، آیت‌الله خامنه‌ای رهبر عالی ایران موضع نهایی ایران درباره مذاکرات جدید احیای برجام را اعلام کرد. آیت‌الله خامنه‌ای علنا اعلام کرد که برداشته شدن تحریم‌ها باید در عمل رخ دهد نه صرفا روی کاغذ. او اعلام کرد که ایران برای بازگشت به تعهدات کاملش ذیل برجام ابتدا باید راستی‌آزمایی کند که تحریم‌ها به‌طور کامل برداشته شده‌ و اطمینان حاصل کند که ایران از همه منافع اقتصادی که در برجام آمده، برخوردار خواهد شد. با توجه به این موضع رهبر عالی ایران، راستی‌آزمایی برداشته شدن تحریم‌ها یکی از اصلی‌ترین خواسته‌های هیات مذاکره‌کننده ایران در شش دور مذاکراتی بود که در دولت حسن روحانی انجام شد. دولت جدید ایران به ریاست‌جمهوری ابراهیم رییسی، که از ماه آگوست سال ۲۰۲۱ قدرت را به دست گرفت هم این درخواست را تکرار کرده است.

حسین امیرعبداللهیان در کنفرانس مطبوعاتی ماه اکتبر خود اعلام کرد ایران به زودی به مذاکرات هسته‌ای وین بازخواهد گشت. امیر عبداللهیان توضیح داد که «ایران همچنان درخصوص راستی‌آزمایی برداشته شدن تحریم‌ها اصرار دارد و خواستار آن است که طرف‌های غربی درخصوص عمل‌ به تعهداتشان به ایران تضمین‌های لازم را ارایه کنند.  حالا که مذاکره‌کنندگان دور هفتم مذاکرات را در وین برگزار می‌کنند، موضوعاتی نظیر راستی‌آزمایی برداشته شدن تحریم‌ها و ارایه تضمین از سوی طرف‌های غربی به ایران، به موضوعات مهمی تبدیل شده‌اند. از نظر دولت رییسی، روند تصمیم‌گیری برای پایبندی دو طرف به تعهدات برجام به عنوان بخشی از خواست دولت بایدن برای بازگشت دوباره به توافق، باید دربرگیرنده رویکرد جدیدی مبتنی بر راستی‌آزمایی برداشته شدن تحریم‌ها و ارایه تضمین‌های لازم باشد.

وجود محدودیت‌های سیاسی به این معنی است که در صورت بازگشت موفقیت‌آمیز به برجام، اساسا توافق نسبت به توافقنامه امضا‌شده در جولای ۲۰۱۵ تغییری نخواهد کرد. اما دولت رییسی تحت فشار سیاسی قابل توجهی قرار خواهد گرفت تا نشان دهد که اشتباهات دولت روحانی را در مذاکره برای بازگشت به پایبندی متقابل به توافق، تکرار نکرده است. باراک اوباما پس از اجرایی شدن اولیه توافق هسته‌ای اعلام کرد که برجام برمبنای اعتماد به دست نیامده، اما تجربه تلخ خروج دونالد ترامپ از برجام موجب شد که اعتماد نکردن و راستی‌آزمایی به دستورکار و مطالبه خاص دولت رییسی تبدیل شود. مقامات ایرانی نیز مدام تاکید کرده‌اند که احیای برجام باید با ارایه «تضمین‌های معنادار» همراه باشد؛ تضمین‌هایی که به تعهدات امریکا درخصوص رفع تحریم‌ها، معنا و اعتبار می‌بخشند. این نوشتار تقاضای ایران برای ارایه تضمین را مشروع می‌داند و معتقد است این درخواست چارچوبی برای طراحی گام‌های فنی در جهت بازسازی اعتبار تعهدات بلندمدت مندرج در برجام فراهم می‌کند.

این چارچوب حول مفهوم ضمانت فنی بنا شده است، که ما آن را به عنوان ادامه‌ای از مراحل فیزیکی یا سازمانی تعریف می‌کنیم که می‌توانند ساختارهای انگیزشی آینده را به نفع اجرای مستمر توافق تغییر دهد. این گام‌ها می‌توانند در پروژه‌های فنی مشترکی که سرمایه‌گذاری فیزیکی مشترک و تعامل مستمر را شکل می‌دهند و همچنین در پیشرفت‌های فیزیکی و سازمانی به سوی عادی‌سازی روابط هسته‌ای و اقتصادی، آن‌هم از نوعی که در برجام آمده است، نقش ایفا کنند. چنین گام‌هایی کمک می‌کنند که تضمین‌های سیاسی «معنادار» شود؛ این تضمین‌ها را می‌توان به شکلی معنا داد که توسط همه طرف‌های برجام قابل ارزیابی باشند. در چنین شرایطی این تضمین‌ها بر مبنای واقعیت‌های سازمانی و فیزیکی استوار خواهند شد نه نرم‌های نامشخص سیاسی و حقوقی.  چنین تضمین‌های از دو منظر ضروری به نظر می‌رسند. نخست اینکه بازگشت کامل به تعهدات برجامی به لحاظ سیاسی برای هر دو طرف چالش‌برانگیز است اما این چالش برای دولت رییسی بیشتر است.

از آنجایی‌که دولت ترامپ به صورت یک‌جانبه از توافق هسته‌ای خارج شد، شکست اجرای برجام به عنوان یک چماق سیاسی در ایران مورد استفاده برخی گروه‌های سیاسی قرار گرفت و سیاستمداران اصولگرا در ایران از امیدهای بربادرفته مبتنی بر برجام، برای تضعیف طیف میانه‌رو و اصلاح‌طلبان استفاده کردند. آیت‌الله خامنه‌ای در سخنرانی مراسم تنفیذ حکم ریاست‌جمهوری ابراهیم رییسی از دولت حسن روحانی به واسطه اعتماد بیش از حد به مذاکرات با غرب انتقاد کرد. از نظر رهبر عالی ایران، شکست دولت روحانی به وضوح نشان داد که «اعتماد به غرب، راهگشا نیست.» سخنان آیت‌الله خامنه‌ای منعکس‌کننده انتقادات سیاستمداران اصولگرای ایران بود. اما حالا، چه غرب قابل اعتماد باشد چه نباشد، این وظیفه به دولت رییسی محول شده تا برجام را به عنوان یک ضرورت استراتژیک احیا کند. در این چارچوب، دریافت تضمین درخصوص برداشته شدن تحریم‌ها برای دولت رییسی یک ضرورت محسوب می‌شود.

تنها در این صورت است که دولت رییسی می‌تواند بگوید که اشتباهات دولت حسن روحانی را مرتکب نشده است. در چنین شرایطی رییسی قادر خواهد بود از توافق هسته‌ای در مقابل حملات سیاسی دفاع کند. واقعیت این است که دولت رییسی نمی‌تواند ادعا کند که به توافق بهتری دست یافته است، چراکه مفاد توافق قرار نیست عوض شوند. بنابراین دولت رییسی باید نشان دهد که روندی را که برای رسیدن به توافق طی کرده و روندی که توافق قرار است براساس آن اجرا شود، به شکل معناداری بهبود یافته است.  دوم اینکه، صرف‌نظر از تحولات سیاسی در تهران، صحت‌سنجی رفع تحریم‌ها و ارایه تضمین‌های معنا‌دار اهمیت کاربردی دارند.

جزییات تعهدات اقتصادی ذیل برجام، در پیوست شماره دو درج شده است. در این بخش «تاثیرات رفع تحریم‌های» امریکا و اروپا روی بخش‌های مالی، انرژی، حمل و نقل، فلزات و خودروسازی ایران برشمرده شده‌اند. رفع مقدماتی تحریم‌ها و اعمال دوباره تحریم‌های ثانویه امریکا این مساله را برای ایران روشن کرده که کشورها از توانایی‌های محدودی برای تشویق شرکت‌ها به سرمایه‌گذاری و مشارکت در کشورهایی که رسما تحت تحریم ‌هستند، برخوردار هستند. خصوصا اینکه آن کشور تحت تحریم، ذیل تهدید «مکانیزم ماشه» شورای امنیت سازمان ملل نیز قرار داشته باشد.

برای مثال، دولت اوباما در عمل به قول خود در تشویق بانک‌های بزرگ برای ورود به تراکنش‌ها مالی با ایران در چارچوب تجارت بین‌المللی، ناتوان بود. از سوی دیگر کشورها نمی‌توانند شرکت‌ها را قانع کنند در شرایطی وارد تجارت در کشوری شوند که ذیل آن برخی تحریم‌ها بار دیگر ممکن است اعمال شود. تلاش‌های اتحادیه اروپا برای ممانعت از این روند و مجازات شرکت‌هایی که در تجارت با ایران به تحریم‌های ثانویه ایران پایبند بوده‌اند، شکست خورد و این شرکت‌ها حتی در مسائل بشردوستانه نیز حاضر به تجارت با ایران نشدند. شرکت‌ها و بانک‌های اروپایی به‌طور روزافزون از ارایه خدمات به بخش تجاری ایران خودداری کردند. حتی شرکت‌های بزرگ چینی نیز فعالیت‌های‌شان را در ایران محدود کردند. برای مثال در ژانویه سال ۲۰۱۹، بانک چینی کن‌لان، که مالکیت آن در اختیار غول نفتی سی‌ان‌پی‌سی است، سیاست‌هایش را در قبال ایران تغییر داده و به اجرای تحریم‌های ثانویه امریکا گردن نهاد.  مذاکره‌کنندگان ایرانی به‌حق نگرانند که بازیگران اقتصادی، خصوصا بانک‌ها، در خصوص ارایه خدمات مالی به تجار ایرانی تردید کنند چراکه فقدان تضمین‌ درخصوص استمرار اجرایی شدن برجام و این فرض که دولت آینده امریکا ممکن است بار دیگر سیاستش را در قبال برجام تغییر دهد، این بانک‌ها را محتاط و مردد خواهد کرد.

بی‌میلی برخی بانک‌ها به هر نوع مراوده مالی که با ایران مرتبط باشد اثرات بسیار مخربی بر آن دسته از شرکت‌هایی می‌گذارند که تمایل دارند وارد ایران شده و در این کشور تجارت کنند، چراکه یکی از نیازهای اساسی این شرکت‌ها این است که بتوانند از روابط بانکی، تجاری و مالی با سیستم مالی بین‌المللی برخوردار باشند. آژانس‌های اعتباری صادرات تحت حمایت دولت در کشورهای فرانسه، ایتالیا، آلمان و دانمارک پیشرفت‌های چشمگیری در ایجاد تسهیلات مالی تجارت برای حمایت از رشد فزاینده صادرکنندگان کالا به ایران صورت داده‌اند اما همه این تلاش‌ها با شکست مواجه شد، چراکه بانک‌ها حتی قبل از خروج ترامپ از برجام تمایلی نداشتند با ایران تراکنش مالی داشته باشند. از این جهت، تلاش ایران برای دریافت ضمانت نه تنها به منظور حمایت از خود در مقابل اعمال دوباره تحریم‌ها است بلکه بخشی از تلاش این کشور برای از میان بردن تردیدهایی است که به واسطه احتمال بازگشت تحریم‌ها برای شرکت‌ها ایجاد می‌شود، چراکه این تردید‌ها ریسک فعالیت اقتصادی با ایران را افزایش می‌دهد، بنابراین تمایل آنها برای استفاده از فرصت‌های اقتصادی زیر سایه احتمال بازگشت تحریم‌ها، کاهش می‌یابد.

مهم این است که رویکرد هدفمندتر و فنی‌تر به رفع تحریم‌ها با توصیه‌های داخل برجام نیز سازگار است. ماده ۲۹ برجام تصریح می‌کند که «اتحادیه اروپا و کشورهای عضو آن و ایالات متحده، مطابق با قوانین مربوطه خود، از اتخاذ هرگونه سیاستی که به ‌طور خاص به منظور تاثیر مستقیم و نامطلوب بر عادی‌سازی روابط تجاری و اقتصادی با ایران داشته و با تعهداتشان مبنی بر تضعیف ‌نکردن اجرای موفقیت‌آمیز برجام مغایر باشد، خودداری خواهند کرد.» تجربه گذشته به وضوح نشان داده است که ناتوانی یا امتناع در حمایت فعالان اقتصادی برای تجارت با ایران، خود سیاستی است که «اجرای موفقیت‌آمیز» توافق هسته‌ای را تضعیف می‌کند. اگر تراکنش‌های مالی که طبق تعهدات مندرج در ضمیمه ۲ برجام «مجاز» شمرده شده‌اند، به واسطه شکست طرف‌های برجام در اطمینان حاصل کردن از بهره بردن شرکت‌های مایل به تجارت با ایران از این تراکنش‌ها، قابل انجام نباشند، آن‌وقت عادی‌سازی روابط اقتصادی با ایران به ‌طور نامطلوبی تحت‌تاثیر قرار می‌گیرد. در برجام، وقتی که موضوع رفع تحریم‌ها به میان می‌آید هیچ تمایزی میان انجام و ترک فعل مطرح نشده است. اوایل دسامبر ۲۰۱۵، ایران این نگرانی را مطرح کرد که جنبه‌هایی از قوانین داخلی ایالات متحده می‌تواند ماده ۲۹.۱۳ را نقض کند، اما این نگرانی‌ها هرگز به اندازه کافی مورد توجه قرار نگرفت.

ضمانت‌های سیاسی و حقوقی کارآمد نیستند

ضرورت ارایه تضمین‌های فنی آن‌گونه که در این نوشتار مطرح شده، دو واقعیت را نیز منعکس می‌کند: نخست اینکه تضمین‌های سیاسی کفایت نمی‌کنند و دوم اینکه تضمین‌های حقوقی اساسا وجود خارجی ندارند. رهبران غربی تلاش کرده‌اند با صدور بیانیه‌های سیاسی که در آن بر اعتبار تعهدشان در رفع تحریم‌ها تاکید شده ‌بود، نگرانی ایران را برطرف کنند. در همین اواخر نیز جو بایدن، آنگلا مرکل، امانوئل ماکرون و بوریس جانسون در بیانیه‌ای مشترک در تاریخ ۲۹ اکتبر منتشر شد، تاکید کردند که «جو بایدن رییس‌جمهوری امریکا به وضوح نشان داده که به بازگرداندن امریکا به تعهداتش ذیل برجام متعهد است و قصد دارد تا زمانی‌که ایران نیز همین سیاست را در پیش بگیرد، امریکا را در توافق هسته‌ای نگه دارد.» اما این بیانیه‌ها و ادبیات استفاده در آنها چیزی فراتر از ماده هشتم برجام ندارد که می‌گوید: «کشورهای گروه ۱+۵ متعهد می‌شوند برجام را با نیت صادقانه به اجرا گذاشته و فضای سازنده را براساس احترام متقابل ایجاد کنند و از انجام هر اقدامی که با متن، روح و قصد برجام مغایرت داشته باشد و اجرای موفقیت‌آمیز برجام را به خطر اندازد، پرهیز کنند.»

علاوه بر این، ضمانت‌های سیاسی نتوانست جلوی خروج یک‌جانبه ترامپ از برجام را سد کند آن‌هم زمانی که ایران همچنان به تعهدات کاملش به برجام پایبند بود، بنابراین ایران به دنبال تضمین‌هایی فراتر از آن چیزهایی است که در متن برجام آمده است.  در برجام تضمین‌های حقوقی هم درنظر گرفته شد. پس از خروج دونالد ترامپ از برجام و بازگشت تحریم‌های اولیه و ثانویه علیه ایران، دولت روحانی حقوق بین‌الملل را به استمداد طلبید. ایران پرونده شکایتی را به دیوان بین‌المللی دادگستری ارایه کرد‌  و مدعی شد که بازگشت تحریم‌های امریکا علیه ایران در تناقض با معاهده مودت سال ۱۹۵۵ میان دو کشور است که براساس آن منافع تجاری و دیپلماتیک طرفین به رسمیت شناخته می‌شود. در تاریخ سوم فوریه سال ۲۰۲۱، دیوان بین‌المللی دادگستری اعتراضات اولیه امریکا نسبت به صلاحیت دادگاه را رد کرده و به نفع ایران رای داد و اعلام کرد که دادگاه صلاحیت بررسی این شکایت را دارد.

در حالی که ایران در ماه جولای سال ۲۰۱۸ شکایت خود را در دادگاه ثبت کرد و در ماه مه سال ۲۰۱۹ نیز عریضه خود را به دادگاه ارایه داد، اما این دادگاه ضرب‌الاجل امریکا برای ارایه دفاعیه خود را تا تاریخ ۲۲ نوامبر سال ۲۰۲۱ تمدید کرد. آنچه که اهمیت دارد این است که حتی اگر دیوان بین‌المللی دادگستری پرونده ایران را بررسی کرده و به نفع ایران رای دهد و اعلام کند که امریکا باید مفاد عهدنامه مودت را به رسمیت بشناسد، باز هم دولت بایدن می‌تواند به سادگی این حکم را نادیده بگیرد آن‌هم بدون اینکه عواقبی متوجهش باشد. امریکا در گذشته نیز چنین اقداماتی صورت داده و منافع امنیت ملی امریکا را به حکم دیوان بین‌المللی دادگستری ارجح دانسته است. برای مثال در مراحل ابتدایی پرونده اخیر، دیوان بین‌المللی دادگستری دستور داد که امریکا باید تحریم‌های مرتبط بر بخش دارو، تجهیزات پزشکی، مواد غذایی و تجهیزات کشاورزی را بردارد. اما دولت ترامپ با توجیه اینکه برداشتن این تحریم‌ها امنیت ملی امریکا را به خطر می‌اندازد، حکم دیوان بین‌المللی دادگستری را نادیده گرفت.

شکست دولت روحانی در دستیابی به موفقیت‌های موثر و بسنده کردن به پیروزی‌های سمبولیک از طریق پیگیری‌های قضایی، نشان‌دهنده این واقعیت است که حقوق بین‌المللی هیچ اهرم معناداری دراختیار ندارد و نمی‌تواند تضمین دهد تا زمانی که ایران به تعهدات خود پایبند است، امریکا و هر یک از طرفین دیگر برجام نیز به اجرای تعهدات خود ادامه خواهند داد. قوانین داخلی و مقاصد سیاسی، خصوصا آن دسته که در ارتباط‌شان با امنیت ملی توجیه می‌یابند، موجب خواهند شد که نقض تعهدات برجام ادامه پیدا کند. حتی اگر فرض کنیم که در یک شرایط سیاسی کاملا غیرمحتمل، برجام به عنوان یک معاهده بین‌المللی در قوانین داخلی ایالات متحده گنجانده شود، باز هم یک رییس‌جمهوری ایالات متحده امریکا می‌تواند از آن خارج شود؛ درست همان‌طور که دونالد ترامپ در مورد توافقنامه آب و هوایی پاریس عمل کرد و از آن خارج شد. تضمین‌های سیاسی و حقوقی، ابزارهایی در دستان گروه ۱+۵ و ایران هستند تا بتوانند با استفاده از آنها، بر فقدان اعتماد غلبه کنند اما این ابزارها در عالم واقعیت، دلایل اصلی فقدان اعتماد را از میان نمی‌برند.  بخشی از مشکل این بوده که در حالی که بسیاری از امتیازات دیپلماتیک مندرج در برجام به عنوان پاداشی به ایران در عوض پایبندی‌های به مفاد برجام طراحی شده‌اند، اما در عین حال توجه کمتری به این موضوع شده که چگونه نحوه اجرای کاهش تحریم‌ها می‌تواند دوام آینده توافق را تقویت کند. زمانی که مساله اعتبار مدت زمان تعهدات بلندمدت مطرح شد، ۱+۵ به جای ایجاد گام‌های فیزیکی یا نهادی که دوام این تعهدات را افزایش دهد بر تضمین‌های سیاسی و قانونی تکیه کرد. اما درست مثل «دوراهی زندانی» در شکل کلاسیک خودش، اگر تعاملات به گونه‌ای طراحی و تقویت نشود که بتواند نما و شمایی از آینده را ترسیم کند، آن‌وقت همه مشوق‌ها و انگیزه‌هایی که برای همکاری دیپلماتیک مورد استفاده قرار گرفته، به راحتی از میان خواهد رفت.

خوشبختانه، رویکرد جایگزینی وجود دارد که اجرای امتیازات دیپلماتیک را نه تنها برای حفظ همکاری‌های فعلی درنظر می‌گیرد بلکه از این امتیازات به عنوان فرصتی برای تداوم «بازی» و ایجاد فضاهای بیشتری استفاده می‌کند که در آن ایران و گروه ۱+۵ از فرصت‌های بیشتری برای محقق کردن اهداف مورد نظر خود یعنی همان نتیجه برد-برد، بهره می‌برند. هر نمونه از همکاری -  برای مثال در یک پروژه فنی یا برنامه مرتبط با تعهدات اقتصادی برجام- می‌تواند انگیزه‌ها و مشوق‌های جدیدی ایجاد کرده و باعث تقویت تصمیم ۱+۵ و ایران برای حفظ و تداوم این همکاری شود. به این ترتیب، در شرایطی که ضمانت‌های سیاسی و حقوقی کارگشا نیستند، پرداختن به موضوع صحت‌سنجی برداشتن تحریم‌ها و ارایه تضمین‌های «عملی» از طریق همکاری‌های فنی، می‌تواند نوع قوی‌تری از ضمانت را ایجاد کند.

 ایجاد ضمانت‌های فنی

دیپلماسی سنتی عدم اشاعه مشوق‌هایی را برای پاداش دادن به ایران به واسطه به عقب بازگرداندن برنامه هسته‌ای تعیین کرده و قول داده که عادی‌سازی روابط سیاسی و اقتصادی با ایران در صورتی که خویشتن‌داری هسته‌ای ایران ادامه یابد، به وقوع خواهد پیوست. اگرچه تضمین‌های حقوقی و نوشتاری اغلب با هدف شفاف‌سازی و اعتبار بخشیدن به قول‌ها مهیا می‌شوند، اما اگر یکی از طرف‌های توافق هیچ امتیازی در پیروی از آن قول‌ها و تعهد‌ها مشاهده نکند، به احتمال زیاد همتایان او از تضمین‌هایی که ارایه کرده‌اند چیز زیادی به دست نخواهند آورد و آن تضمین‌ها فقط ارزش اسمی خواهند داشت.

اما تضمین فنی با این هدف طراحی می‌شود که بر فقدان اعتباری که در میانه همکاری‌های فنی و برنامه‌های اقتصادی ایجاد می‌شود، غلبه کند؛ همکاری‌ها و برنامه‌هایی که سرمایه‌گذاری فیزیکی و سازمانی روی آن تعهدات سیاسی را شکل می‌دهد. هر کدام از این سه ابزار دیپلماتیک (مشوق‌ها و محرک‌ها، توافقنامه مکتوب و تضمین‌های فنی) برای دستیابی به موفقیت کوتاه‌مدت و درازمدت در حوزه عدم اشاعه ضروری هستند.

تفاوت اساسی بین تضمین کتبی و فنی این است که تضمین فنی، در فضایی فیزیکی یا سازمانی صورت ارایه می‌شود و در نوعی فرآیند برگشت‌ناپذیر ظهور و بروز می‌یابد که با تعهد سیاسی انجام شده، سازگار است. با استفاده از این روش، تعهدات سیاسی کلیدی در زیرساخت‌های سخت و نرم مندرج می‌شوند. وقتی که تعهدات در قالب فضای فیزیکی یا سازمانی قرار گرفت، می‌توان گفت که دیگر صرفا به یک ادبیات قابل تفسیر حقوقی یا تضمین‌های سیاسی خلل‌پذیر، تکیه ندارند. بلکه در عوض، یک تضمین فنی می‌تواند به نوعی به خودش متکی باشد و خودش، خودش را بر طرفین تحمیل کند؛ به این معنا که به محض روشن شدن گام‌های اجرایی فیزیکی و سازمان این تضمین، معکوس کردنش هزینه‌هایی را برای همه طرف‌های درگیر در پی خواهد داشت. سوابق مهمی برای چنین تضمین‌های فنی در برجام وجود دارد. همکاری هسته‌ای غیرنظامی پیش‌بینی شده توسط برجام، به ویژه طراحی مجدد راکتور تحقیقاتی آب سنگین اراک، دارای چندین ویژگی ضمانت فنی در خود دارد. این همکاری چندین طرف برجام را شامل می‌شود. در این همکاری دولت‌ها و فعالان اقتصادی نیز مشارکت داشتند و ماهیت آن آنقدر فنی بود که نیاز به ترتیبات نهادی و سازمانی جدید مانند تشکیل یک کارگروه اختصاصی داشت. مانند بقیه تعهدات هسته‌ای ایران، نوسازی راکتور اراک منوط به راستی‌آزمایی طرف سوم، یعنی توسط آژانس بین‌المللی انرژی اتمی شد.

به دلیل این ویژگی‌ها، همکاری‌های هسته‌ای غیرنظامی تحت برجام نسبت به سایر جنبه‌های توافق، دوام بیشتری را نشان داد. دولت ترامپ در ماه مه ۲۰۲۰، یعنی دو سال پس از خروج امریکا از برجام، معافیت‌هایی را که اجازه همکاری غیرنظامی هسته‌ای توسط طرف‌های برجام را می‌داد، لغو کرد. یکی از نقاط برجام که اساسا نامتقارن است این است که تعهدات هسته‌ای که ایران پذیرفته بود، مشمول چنین ضمانت فنی بود، در حالی که تعهدات اقتصادی پذیرفته شده توسط گروه ۱+۵ فاقد چنین پشتوانه فنی یا سازمانی بود که آن تعهدات را قابل تایید و بادوام کند. همکاری چشمگیر ایران و ۱+۵ در مورد راکتور تحقیقاتی آب سنگین اراک را می‌توان با رویکرد غرب در اجرای لغو تحریم‌ها مقایسه کرد. دولت‌های غربی با این فرض که شرکت‌ها و بانک‌ها به قول‌شان عمل خواهند کرد و می‌توانند از فرصت‌های ارایه شده توسط لغو تحریم‌ها استفاده کنند. اما شکست‌های این رویکرد به زودی مشخص شد و شاید این شکست در جریان نوسازی ناوگان فرسوده خطوط هوایی غیرنظامی ایران، نمود بیشتری داشته باشد. قراردادهای چند میلیاردی ایران با شرکت‌های هواپیماسازی نظیر بوئینگ، ایرباس و ATR برجسته‌ترین نمونه‌های تعامل اقتصادی پس از امضای برجام بودند.

اگرچه مذاکرات بر سر این قراردادها قبل از اجرای برجام آغاز شده بود، اما در عرض چند ماه پس از لغو کامل تحریم‌ها، مشخص شد که پیشرفت‌ها کندتر از حد انتظار بوده است و قرارداد با بوئینگ تا دسامبر سال ۲۰۱۶ امضا نشد. حتی بعد از این  که‌قرارداد آماده امضا بود، هواپیماسازان و مشتریان ایرانی مشتاق‌شان نتوانستند درخصوص ساختار قرارداد به توافق برسند، چراکه بخش‌های مالی صنعت هوانوردی بین‌المللی و بانک‌های بزرگ تجاری، ایران را تنها گذاشتند.

از بین رفتن قراردادهای ایران به شرکت‌های هواپیماسازی به نمادی از نارضایتی فزاینده‌ای تبدیل شد که می‌گفت رفع تحریم‌ها آن‌طور که انتظار می‌رفت، به عادی‌سازی روابط اقتصادی ایران، منجر نشده است. همه اقدامات مقامات امریکایی و اروپایی در تلاش و حمایت از قراردادهای هواپیماها موقتی بود و در نتیجه از آنها به عنوان استثنائاتی از مداخلات این کشورها تلقی می‌شود که فراتر از تعهدات اساسی‌شان در رفع تحریم‌های ذیل برجام بود. درنهایت، به‌رغم تلاش دیرهنگام مدیران عالیرتبه بوئینگ برای تشویق دولت ترامپ به تایید قراردادشان با ایران، این هواپیماساز امریکایی حتی یک هواپیما هم به ایران تحویل دهد.

هواپیماسازان اروپایی ایرباس و ATR که به همین ترتیب به دلیل استفاده از قطعات ساخت امریکا در هواپیماهای خود به مجوزهای ویژه وزارت خزانه‌داری امریکا وابسته بودند، از مجموع ۱۲۰ فروند هواپیمای سفارشی ایران، تنها ۱۶ هواپیما را تحویل دادند. شکست در تسهیل فروش هواپیمای غیرنظامی به ایران یکی از نقاط شکست مهم اجرای برجام بود. نه تنها به این خاطر که تعهدی در این میان زیرپا گذاشته شد، بلکه به این دلیل که یه یک تضمین ‌فنی بالقوه در این میان توجهی نشد. بندهای مربوط به تعمیر و نگهداری، همکاری‌های فنی در حوزه ایمنی و بهره‌وری عملیات و درخواست‌های ایران برای ترانزیت هوایی همگی بستگی به این داشت که ایران بتواند از منافع برخورداری از آن هواپیما بهره‌مند شود.

ضروری است گروه ۱+۵ تعاملات اقتصادی مانند فروش هواپیماهای غیرنظامی را نه تنها به عنوان معامله‌ای که از طریق لغو تحریم‌ها امکان‌پذیر می‌شود، بلکه به عنوان تعهدی برای تسهیل این معاملات از طریق مداخلات موثر فنی و سازمانی تجویز شده در برجام، درک کند. ویژگی‌هایی که براساس آنها یک تضمین فنی خود را تحمیل می‌کند به لحاظ اصولی کاملا قابل تعریف هستند اما این ویژگی‌ها در عمل باید در قالب پروژه‌های فنی که روح تعهد سیاسی در کالبدشان دمیده شده، تجسم یابند.  ابتدا، یک پروژه فنی انتخاب می‌شود که ارزیابی‌های فیزیکی آن با تعهد سیاسی که قرار است اعتبار آن را به رسمیت بشناسد، سازگار است. به عنوان مثال، اگر تعهدی با هدف عادی‌سازی روابط اقتصادی و تجاری داده شود، آنگاه مذاکره‌کنندگان ممکن است بخشی از زیرساخت‌های ایران را مدرن‌سازی کنند که مستلزم نگهداری، تعویض قطعات و تبادل دانش فنی در آینده باشد. معیار دوم و مرتبط این است که پروژه باید مزایایی را در آینده پیش چشم هر دو طرف قرار دهد که دستیابی به آنها به همکاری آنها در آینده مشروط شود. این منافع پیش‌بینی‌شده می‌توانند شکل جدیدی از منافع مشترک و اهرم متقابل را شکل دهند که از دوام تعهد سیاسی انجام شده، حمایت می‌کنند. این تعهدات همچنین باید گروه‌های ذی‌نفع جدیدی را که در موفقیت معامله سهیم هستند، تقویت کند و سوم، مراحل ساخت یا گام‌های اجرا باید مستلزم هزینه‌هایی در هر دو طرف توافق باشد و این هزینه‌ها به نوبه خود می‌تواند به عنوان نمایش فیزیکی تعهداتی عمل کند که توسط همه طرف‌ها قابل مشاهده است.  نقاط عطف اصلی فرآیند اجرا باید معطوف به زمان باشد، به این معنی که معکوس کردن این مراحل هزینه‌ای را برای همه طرف‌های توافق به همراه داشته باشد. این هزینه ممکن‌ است صرفا از دست‌ دادن سرمایه‌گذاری‌ها و عدم دریافت سود سرمایه‌گذاری در پروژه‌های معلق باشد. مهم است که برخی از اجزای این هزینه‌ها غیرقابل جبران باشد.

خلاقیت در بحث تعهدات

بنابراین مقامات ایران و کشورهای گروه ۱+۵ باید پروژه‌هایی را مورد ارزیابی قرار دهند که قابلیت ارایه ضمانت فنی در آنها وجود داشته باشد. قرار نیست این پروژه‌ها انحرافی از انواع فعالیت‌های اقتصادی که انتظار می‌رفت با اجرای برجام حاصل شود، باشند. به دو دلیل سیاست‌گذاران باید نسبت به انجام تعهدات فنی در چارچوب همکاری اقتصادی عمیق‌تر و جهت‌دارتر اطمینان داشته باشند.  نخست اینکه، تجربه مشکل رفع تحریم‌ها بین سال‌های ۲۰۱۶ و ۲۰۱۸ تجربه آموزنده‌ای برای همه طرف‌های برجام بود. مقامات دولتی و مدیران تجاری به ‌طور یکسان درک پیچیده‌تری از چالش‌هایی دارند که در جریان تکمیل معاملات پیچیده در محیط‌های پس از تحریم باقی می‌مانند. افزایش هماهنگی بین وزارتخانه‌های خارجه و وزارت خزانه‌‌داری، به ویژه در اروپا، به دلیل نیازش به واکنش به اعمال مجدد تحریم‌های ثانویه ایالات متحده، به امکان طراحی و اجرای ضمانت‌های فنی کمک خواهد کرد. آن دسته از شرکت‌هایی که قصد دارند از فرصت‌های ایجاد شده در اثر لغو تحریم‌های ثانویه ایالات متحده استفاده کنند، می‌توانند با درک دقیق‌تر چارچوب‌های انطباق‌پذیری و استراتژی‌های مدیریت خزانه‌داری، این کار را انجام دهند.دوم اینکه، تغییر چشمگیر در دیدگاه‌های منطقه‌ای درخصوص برجام، فضاهای جدیدی را ایجاد می‌کند که در آن انگیزه‌های مشترک و حوزه‌های جدید ایجاد می‌شود. همسایگان عرب ایران حمایت خود را از این توافق اعلام کرده‌اند و راه‌هایی را که کاهش تحریم‌ها می‌تواند به نفع اقتصاد منطقه باشد، به رسمیت شناخته‌اند. در بیانیه مشترکی که در ۱۷ نوامبر صادر شد، ایالات متحده و شورای همکاری خلیج‌فارس تاکید کردند که روابط اقتصادی عمیق‌تر پس از لغو تحریم‌های امریکا، در راستای منافع متقابل کشورها در منطقه است.

پروژه‌های پیشنهادی

با توجه به این عوامل، مقامات ۱+۵ و ایران باید با آمادگی در مذاکرات وین حاضر شوند تا خلاقانه و جاه‌طلبانه در مورد انواع پروژه‌هایی که می‌توانند به عنوان ضمانت فنی عمل کنند، فکر کنند. این بخش شامل نمونه‌هایی از پروژه‌هایی است که ارزش کند و کاو را دارند.

ایجاد شورای سرمایه‌گذاری دولتی: گروه ۱+۵ و ایران باید گفت‌وگو بین بازیگران دولتی و فعالان اقتصادی را نهادینه کنند تا اطمینان حاصل شود که چالش‌های مربوط به اجرای لغو تحریم‌ها به سرعت اطلاع‌رسانی و بررسی می‌شوند. این شورا به منظور تعیین ماهیت این چالش‌ها و پیشنهاد راه‌حل‌های احتمالی، گزارش‌های منظمی را توسط هیاتی از کارشناسان انتصابی توسط اعضای شورا تهیه خواهد کرد. این شورا همچنین اثرات اقتصادی اجرای برجام در ایران و شرکای تجاری کلیدی ایران را ارزیابی خواهد کرد.

ایجاد یک بانک تجارت جدید: دولت‌های اروپایی باید متعهد شوند که یک بانک تجاری اختصاصی برای حمایت از تجارت با ایران ایجاد کنند که امکان عملیاتی‌سازی تعهدات تامین مالی آژانس‌های اعتبار صادرات را فراهم کند. راه‌اندازی این بانک و چارچوب انطباق آن مستلزم حمایت مستقیم مقامات ایالات متحده از جمله صدور همه نوع مجوز است.

مدرن‌سازی ناوگان هواپیمایی ایران: گروه ۱+۵ و ایران باید رویکرد هدفمند‌تری برای نوسازی ناوگان هوانوردی غیرنظامی ایران داشته باشند. این امر مستلزم ایفای نقش فعال دولت‌های امریکا و اروپا در ایجاد ساختار مالی برای خریدهای چند میلیارد دلاری است. تامین مالی می‌تواند از بانک‌های روسیه و چین تامین شود.

حمایت از هماهنگی‌های تجارت منطقه‌ای: ۱+۵ باید بودجه و حمایت سازمانی را برای ایجاد هماهنگی تجارت منطقه‌ای، به ویژه بین ایران و عراق، شورای همکاری خلیج‌فارس و افغانستان فراهم کند. چنین برنامه‌ای منجر به ایجاد یک کمیسیون تجارت منطقه‌ای جدید می‌شود که بودجه آن برای ارایه کمک‌های فنی و آموزش به ادارات گمرک در قالبی مشترک، افزایش ظرفیت و استانداردها در هر دو طرف مرز‌ها، تامین می‌شود. همچنین باید برای نصب فناوری‌های جدید برای ادارات گمرک، بودجه تامین شود.

تکمیل سرمایه‌گذاری در بخش خودروسازی ایران: گروه ۱+۵ باید انتقال فناوری به بخش خودروسازی ایران را از طریق تسهیل سرمایه‌گذاری‌های دولتی به رهبری خودروسازان فرانسوی، آلمانی و چینی تسریع کند. این سرمایه‌گذاری‌ها به ایران در کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای و حمایت از توسعه صادرات قطعات خودرو و خودروهای ایرانی کمک می‌کند.

ارایه تکنولوژی مدیریت آب: گروه ۱+۵ باید برنامه‌ای با شرکت چند کشور جهت انتقال فناوری مدیریت آب برای مقابله با فشار بر حوضه‌های آبریز مشترک بین ایران و عراق و همچنین کویت، ایران و پاکستان ایجاد کند. گسترش این فناوری فرصت‌هایی را برای شرکت‌های اروپایی و چینی ایجاد می‌کند تا تجهیزات کلیدی و تخصص فنی خود را با هدف بومی‌سازی ارایه کنند.

افزایش سرمایه‌گذاری در بندر چابهار: گروه ۱+۵ باید توسعه بندر چابهار ایران را از طریق تامین مالی سرعت بخشد. می‌توان به کشورهای ثالثی مانند هند، ژاپن و ازبکستان، که به دنبال بهره‌مندی از توسعه بندر چابهار هستند، وام داد و متعاقبا به عنوان بخشی از چارچوب‌های دوجانبه موجود با ایران، دوباره در چابهار سرمایه‌گذاری کرد.

منطقه‌ای کردن زنجیره‌ای تامین سوخت: به نظر می‌رسد مقامات ایرانی از اقدامات امارات و عربستان سعودی برای توسعه انرژی هسته‌ای غیرنظامی حمایت می‌کنند. به منظور حمایت از خرید منطقه‌ای برای برجام، ۱+۵ می‌تواند از ایجاد یک مرکز چرخه سوخت هسته‌ای منطقه‌ای حمایت کند که در آن همکاری فعال چندین بازیگر منطقه‌ای برای حفظ امنیت و کارآمدی زنجیره سوخت، ضروری باشد.  پروژه‌های فوق مشخصا پیچیده هستند و ماه‌ها و سال‌ها طول می‌کشد تا به ‌طور کامل محقق شوند و این ویژگی مطلوب رویکرد تضمین فنی است. گروه ۱+۵ و ایران نیازی به تهیه نقشه راه کامل برای هر یک از پروژه‌ها در جریان مذاکرات وین ندارند تا پروژه‌ها را به عنوان تضمین فنی به خدمت بگیرند. البته چند گام حداقلی باید برداشته شود. برای پروژه‌های انتخاب شده باید تعهد سیاسی مشخصی پیش‌بینی شود، دستگاه‌هایی که مسوولیت اجرای پروژه‌ها را برعهده خواهند داشت شناسایی و به خدمت گرفته شوند و مراحل اولیه اجرا به تفصیل بیان شود. در صورت احراز این حداقل‌ها، تضمین‌های فنی را می‌توان از طرف ۱+۵ درنظر گرفت و ایران می‌تواند اجرای این پروژه‌ها را به صورت گام به گام و به تبع آن اجرای رفع تحریم‌ها را راستی‌آزمایی کند. نکته مهم این است که بسیاری از منافع اقتصادی که ایران از اجرای لغو تحریم‌ها به دست می‌آورد را می‌توان «مزایای خودکار» تلقی کرد و نیازی به مداخلات سیاسی قابل توجهی نخواهد داشت. چنین مزایایی شامل صادرات نفت بیشتر، دسترسی بیشتر به ارز و کاهش فشارهای تورمی است. این رونق اقتصادی فوری به گروه ۱+۵ و ایران زمان و فضا می‌دهد تا در پروژه‌هایی فنی مشارکت کنند که منافع کاملا تحقق یافته حاصل از برجام احیا شده را تضمین می‌کنند.

نتیجه‌گیری

گروه ۱+۵ و ایران آماده بازگشت به میز مذاکره برای ورود مجدد امریکا به برجام و بازگرداندن پایبندی متقابل به توافق هستند. با این حال، بدبینی همچنان در مذاکرات وجود دارد و توانایی همه طرف‌ها را برای تفکر خلاقانه درباره راه‌حل‌های فنی که می‌تواند به پرکردن شکاف‌های خاص در مذاکرات کمک کند، تهدید می‌کند. مفهوم ضمانت‌های فنی بیان شده در این مقاله می‌تواند به هموار کردن راه برای رفع معنی‌دار، سودمند و پایدار تحریم‌ها کمک کند. در حالی که تعیین چگونگی تسهیل پروژه‌های فنی به عنوان بخشی از روند کاهش تحریم‌ها برعهده امریکا است، همه شرکت‌کنندگان برجام و همچنین شرکای تجاری سنتی ایران می‌توانند و باید در طراحی زیرساخت‌های سخت و نرم پیش‌بینی‌شده در این نوشتار نقش داشته باشند. البته ایران نیز باید اقداماتی را برای عملی ساختن ضمانت‌های فنی بلندمدت انجام دهد.

این مراحل شامل اجرای برنامه اقدام گروه ویژه اقدام مالی (FATF) و اصلاحات قانونی داخلی برای کاهش خطرات جدید و حفظ اعتبار برای سرمایه‌گذاران خارجی است.  اقدام معنادار در مورد لغو تحریم‌های ایران در چارچوب برجام به سایر کشورهای تحریم‌شده نشان می‌دهد که ایالات متحده و اروپا قادر به لغو تحریم‌های معتبر هستند، به این معنی که مذاکرات دیپلماتیکی که نیاز به تغییر در سیاست یا رفتار دارد، ارزشمند خواهد بود.  رسیدگی به احیای برجام بسیار مهم است، به ویژه اینکه جو بایدن نیز متعهد به احیای اتحادها شده است. با توجه به تاثیر نامطلوبی که لغو برجام توسط دولت ترامپ بر امنیت شرکا و متحدان کلیدی امریکا داشته است، دولت باید ارایه تضمین‌های سیاسی ناکافی و تضمین‌های حقوقی غیرقابل دفاع را جبران کند. سایر اعضای ۱+۵ و همچنین شرکای ایالات متحده که علاقه‌مند به روابط دوجانبه با ایران هستند نیز باید دولت بایدن را تحت فشار قرار دهند تا مسوولیت‌های منحصربه‌فرد خود به عنوان ارایه‌دهنده تضمین‌های فنی که احیا و حفظ برجام به آنها نیاز دارد را درک کند.

منبع: اعتماد

ارسال نظر